Концепция развития гражданского общества в РК до 2025 года, рожденная в недрах министерства информации и общественного развития (МИОР) РК, не содержит главного: развития местного самоуправления. Без этого, уверены эксперты, которых мы попросили оценить имеющийся проект концепции, гражданское общество не может состояться в принципе. А роль государства в процессе развития как раз должна быть ограничена созданием адекватной законодательной базы и соблюдения норм законодательства.
Слова все правильные
Прежде чем давать оценки, давайте обратимся к самому документу, опубликованному на портале «Открытые НПА» около месяца назад. Следует признать, что с точки зрения юридической техники Концепция представляется весьма стройной: и задачи прописаны вроде как правильно, и результаты реализации внушают оптимизм.
Так, по задумке авторов, государство для развития гражданского общества готово внести изменения и дополнения в законодательство о некоммерческих организациях, что будет способствовать вовлечению гражданского общества в процесс обсуждения законодательных инициатив, создать условия для развития местных сообществ (community-центров) как модели организации гражданского общества, укрепить материальный потенциал институтов гражданского общества и даже вовлечь гражданское общество в процесс имплементации в Казахстане Целей устойчивого развития ООН.
Результаты реализации концепции в МИОР решили привязать к количественным показателям, среди которых такие, как увеличение числа граждан, занятых в организациях гражданского сектора, увеличение количества активно действующих неправительственных организаций и других институтов гражданского общества, увеличение доли институтов гражданского общества с финансовой и программной устойчивостью и т.п.
Отдельной строкой (ну как без этого) говорится, что должно произойти «улучшение показателей Казахстана в международных рейтингах (индексах) развития гражданского общества в области соблюдения верховенства закона, свободы СМИ, политических и гражданских прав и свобод».
О разработке и принятии отдельного закона «О местном самоуправлении», который опрошенные нами эксперты назвали основой развития гражданского общества, в Концепции нет ни слова.
Нам сверху видно все
Политолог Андрей Чеботарев полагает, что продуцирование чиновниками документов, подобных данной концепции, является наследием советского опыта управления.
«Государство привыкло работать по старой советской схеме, когда именно оно организовывало профсоюзы, творческие, научные структуры. Этот стиль работы передался современному Казахстану, даже если сменилось поколение, элита осталась та же самая, и остались те же самые методы. Для государства в итоге легче инициировать создание всевозможных объединений под определенные «зонтики» — Гражданский альянс, Федерация профсоюзов, Ассамблея народов, так можно контролировать всех и вся. Другое дело, что государство не должно развивать общество, от него требуется создание лишь необходимых условий для развития гражданского общества и его институтов. Но в итоге мы видим, что на практике государство может только ставить барьеры для регистрации неугодных политических партий и иных общественных организаций, причем выборочно», — считает Чеботарев.
С ним солидарен директор Группы оценки рисков Досым Сатпаев. По его мнению, во многих государствах, где есть сильное гражданское общество, не существует никаких госпрограмм и концепций его развития.
«Происходит это по одной простой причине: в этих системах изначально существуют благоприятные законодательные и политические условия, которые позволяют успешно развиваться различным институтам гражданского общества. У нас принимается не первый подобный документ, и здесь надо учитывать, что реализация первой концепции привела к тому, что в Казахстане «умерло» старое гражданское общество (я говорю о том, что существовало в 90-е годы: третий сектор, политические партии, независимые СМИ), но не появилось нового. Сейчас наблюдается интересный тренд, который явно не впишется в предлагаемую государством концепцию, — появление гражданского общества в социальных сетях. Мне нравится, что если в Казахстане и строятся некоторые элементы гражданского общества, неклассические, – зачатки его появляются в соцсетях, это волонтерские организации. И сюда государство вообще не должно лезть — для планирования, оценки, индексов и прочих попыток ранжирования. Когда этим занимаются чиновники, это превращается в абсолютно неэффективную работу», — полагает Сатпаев.
Конституцию надо чтить
Отвечая на вопрос о роли государства в процессе формирования гражданского общества, Сатпаев предлагает не помогать, а не мешать:
«Когда речь идет о гражданском обществе, я хотел бы, чтобы государство относилось бы к нему, как к сфере частного бизнеса: бизнесу не надо лезть помогать, ему надо не мешать развиваться. То же самое и здесь: чиновники не должны помогать развиваться гражданскому обществу. Не нужно создавать искусственные ограничения – и в сфере создания политпартий, и независимых СМИ, функционировании НПО, ряд которых посадили исключительно на госзаказ, а остальные умирают только потому, что не устраивают своей деятельностью органы власти».
В чем были бы здесь полезны, по Сатпаеву, органы власти, так это в создании законодательной базы. В частности, в разработке закона о местном самоуправлении, который должен был бы появиться еще в 90-е годы прошлого столетия:
«Разговоры о гражданском обществе в целом – это красивые слова. Между тем местное самоуправление должно существовать уже десятилетия – если бы оно было, причем на низовом уровне возможно, нам удалось бы избежать ряда проблем, что мы наблюдаем на местах. Для этого нужно принять закон «О местном самоуправлении», потому что действующий закон «О местном государственном управлении» все свел к деятельности маслихатов, которые к местному самоуправлению никакого отношения не имеют, да и вообще не показывают своей эффективности в решении проблем в регионах».
В свою очередь Чеботарев говорит, что помимо закона «О местном самоуправлении», необходимо пересмотреть и ряд других – «О политических партиях», «О выборах», «О профсоюзах», чтобы привести их к общепризнанным международным стандартам. Да неплохо бы было и самому государству научиться уважать свой основной закон – Конституцию:
«В Конституции записаны все основные права, необходимые для формирования гражданского общества, — на объединение, на свободу слова, напроведение мирных собраний, также обозначено что именно народ является носителем государственной власти, говорится и о местном самоуправлении. Но из этих положений ничего на практике мы не видим. Какую угодно хорошую концепцию можно написать, но если власть не будет соблюдать базовые положения Конституции, то ничего не произойдет».
Гражданское общество – не НПО
Возвращаясь к Концепции, предложенной разработчиками, Досым Сатпаев, полагает, что ее принятие может привести к двум негативным моментам: во-первых, к забалтыванию темы, во-вторых, к коррупционным скандалам:
«Какую госпрограмму ни возьми, выделяются финансовые ресурсы, которые «пилятся». Недаром западные эксперты не раз отмечали, что в Казахстане государство создало аффилированные с госструктурами НПО только для того, чтобы создать видимость активности гражданского общества и параллельно с этим – для реализации коррупционных схем. Как мне кажется, новая концепция также не избежит этих рисков».
Об этом же говорит директор Казахстанского международного бюро по правам человека Евгений Жовтис:
«Я очень часто говорю, что гражданского общества в Казахстане нет, есть его зачатки. Есть структуры, активисты, независимые журналисты, и это – признаки гражданского общества. А для того, чтобы оно состоялось, ключевым должно стать первое слово, а не второе – общество должно состоять из граждан, не по паспорту, а по своему участию в строительстве своего собственного государства, из граждан с чувством собственного достоинства и четким представлением, что они — главные. Пока таких граждан в достаточном количестве нет – гражданского общества быть не может. Государство же пытается скукожить гражданское общество до какой-то социальной сферы, помощи, которая важна и нужна, но этого – недостаточно. «Гражданское общество» – это политический термин».
И надо сказать, правозащитник абсолютно прав, описывая отношение государства к гражданскому обществу. Вот только одна, но красноречивая, цитата из рассматриваемой нами Концепции, показывающая это отношение:
«Гражданское общество можно определить как совокупность индивидов, групп, социально-экономических, нравственных и духовных, семейных отношений и различных социальных институтов, учитывающих интересы индивидов и групп, свободно и добровольно создающих объединения, ассоциации и другие союзы для удовлетворения собственных и общественных потребностей и интересов (…) Главным критерием функционирования гражданского общества является принятие общественного договора, закрепляющего партнерство между государственными структурами и институтами гражданского общества».
«Очень часто общественный договор понимается как договор народа с властью – об этом как раз говорится в Концепции. Ничего подобного. Общественный договор – это договор между всеми нами о том, какая будет власть, как она будет назначаться и выполнять законы. Но для того, чтобы это работало, нужна демократическая, плюралистичная, свободная среда. Если этой среды нет, гражданское общество будет развиваться очень куце и будет зависеть от государства, потому что последнее определяет правила, направления, функционирование гражданского общества, которое оно создает. А оно ничего создавать не должно, потому что граждане создали государство, а не наоборот», — отмечает Евгений Жовтис.
По его мнению, гражданское общество — это не ряд НПО, это сфера, которая зачастую противостоит государству (исполнительной власти), потому что защищает интересы и права граждан, следит за государством, оценивая, как власть тратит наши общие деньги, как оно выполняет наши представления.
«Для того, чтобы общество развивалось успешно, недостаточно принимать концепции, нужно создавать политическую среду, в которой необходимыми условиями являются политические партии, профессиональные союзы, СМИ – это все и есть гражданское общество. Нужен нормальный контекст для гражданской инициативы, для политического участия, для отстаивания своих прав, реализации интересов, в рамках которого граждане действуют по своей воле, разумению и выбору. Сейчас же государство рассматривает гражданское общество как некий подтекст своей государственной заботы — мы сверху лучше знаем, что вам надо», — считает Жовтис.
Исходя из этого, по словам правозащитника, идет и материальная поддержка третьего сектора, то есть распределение государственного социального заказа:
«Когда принимался закон о госсоцзаказе, я говорил, что фонды, из которых будет поддерживаться третий сектор, должны существовать не при исполнительной власти, а отдельно: при парламенте и при маслихатах, чтобы представительная власть утверждала этот бюджет. Также нужно, чтобы у фондов были наблюдательные советы, состоящие из имеющих репутацию, уважаемых членов общества (ни в коем случае, не чиновников) с функцией управления при помощи экспертов и в атмосфере гласности, прозрачности, подотчетности. А мы сейчас хоть и имеем отдельное учреждение, но под контролем со стороны МИОР. И в таких условиях госсоцзаказ не может выполнять свою роль по определению, потому что является политизированным».
В заключение заметим, что самоизоляция, в которой казахстанское общество находится безвылазно с середины марта, не лучшим образом сказывается на законодательном процессе. Без широкого обсуждения через парламент во время ЧП и прочих карантинных радостей просочились изменения в выборное законодательство, законы о политических партиях и парламентской оппозиции, были приняты новые Закон «О порядке проведения мирных собраний…» и Кодекс о здоровье.
Концепция развития гражданского общества в РК до 2025 года, судя по указанным на портале датам, также уже прошла стадии публичного (с 16 по 30 июля) и онлайн (тут вообще уложились в один час) обсуждений. Теперь слово за президентом — концепция утверждается его указом.
Что ни говори, а карантин это удобная вещь для авторитариев.
Конечно у нас нет гражданского общества и давно. И это связао с нашей особой историей, когда все гражданское было вырвано и сметено с корнями. Конечно у нас повальные постыдные декорации, котрые пока устраивают всех. Но не вечно все, кроме самой вечности (если и ее не назначили сверху).